一、引言
职业教育管理机构是政府实现管理职能的组织基础，其结构与职能设置、工作机制是国家职业教育管理体制的重要内容，合理与否直接关系到政府管理目标的实现。世界各国对职业教育的管理大致分为统一型和分散型两种模式，采取两种模式的国家在近年的改革中又分别强调分权化和集权化，因此职业教育的管理整体呈现均权化、协同化的特点。以统一型为例，由一个权威的管理机构实行统一领导，能加强宏观管理，便于统筹协调。同时，地方分权有利于因地制宜的微观管理，便于职业教育更好地适应地区经济发展，发展地方特色。实际上，在法律法规、投资和质量保障体系健全的情况下，管理重心下移是职业教育发达国家的一个重要经验。此外，由于职业教育强调与市场、社会需求的密切联系，管理体系的包容性是其主要特征。相应地，教育行政部门与劳动行政部门、产业部门的协同合作是职业教育管理的一个显著特点。
菲律宾职业教育管理呈现统一管理和分权治理相平衡的特点。相应的，管理机构表现出层级简洁、分工明确、与社会其他部门协同实现多元职能等特点。我国职业教育沿袭的是“条块分割、以块为主”的管理体制，与之相应的是办学与管理合二为一的管理模式，与菲律宾的职业教育管理体制迥然不同。随着“一带一路”倡议的实施和中菲两国全面战略合作关系的确立，中菲两国的职教合作即将掀开新的篇章。剖析菲律宾职业教育管理机构的结构、职能与工作机制，从而了解其国家职业教育管理体制具体而微的特点，对于探索中菲职业教育可能的合作策略、路径或机制，从而推进中菲两国职业教育合作具有重要的意义。
另外，在现有格局之下，国内职业教育资源行业分割、部门分割、所有制分割，劳动保障部门、政府业务部门、行业协会等与教育部门缺乏沟通衔接，呈现多头管理、职能交叉的现象。行业企业、社会力量参与职业教育不足也一直是体制弊端。同时，政府对职业教育多采用指令性和直接管理，管理机构公共服务职能落后，督导评估体系一直有待完善和落实。因此，长久以来职业教育领域就有将职业教育全部归口教育行政部门管理，或建立一个全面统筹职业教育的管理协调机构，在集中治理的框架下下放管理权的建议。本文对菲律宾技术教育与技能发展署组织、职能与运行机制的分析，希望能够为我国改革和完善职业教育管理，提高部门协同合作程度、增强职业教育管理的社会参与度、转变政府职能、简政放权等提供参考。
二、层级简洁、分工明确：技术教育与技能发展署组织结构
菲律宾的中学后技术和职业教育培训由劳动就业部（Department of Labor and Employment，简称DOLE）的技术教育与技能发展署（Technical Education and Skills Development Authority，简称TESDA）独立管理。菲律宾有设置专门部门独立管理职业教育体系的传统。1963年，“职业教育局”就作为职业教育的管理部门成立，与管理中小学教育和师范学院的公立学校教育局和负责私立院校管理的私立教育局并行。这种职业教育按类型独立管理的体制在1975年打破，又在1985年恢复。期间菲律宾职业教育经历了经济衰退形势下的发展低谷和经济全球化背景下的重整旗鼓。[[1]]1994和1995年，高等教育委员会（Commission on Higher Education ，简称CHED）、技术教育与技能发展署相继成立，分别管理高等教育和中学后技术和职业教育培训以及中等劳动力的培养，教育文化体育部（Department of Education, Culture and Sports，简称DECS）则专门管理基础教育。2001年教育文化体育部更名为教育部（Department of Education，简称DepEd），但基础教育、高等教育、技术和职业教育培训三足鼎立的管理模式延续至今。[[2]]
菲律宾技术教育与技能发展署依据“共和国第7796号法案”（又称《技术教育与技能发展法案》）成立，整合了原劳动就业部下辖的全国人力和青年理事会、教育文化体育部下辖的职业技术教育局、劳动就业部地方就业局的学徒制办公室等机构。技术教育与技能发展署的组织管理结构是根据其规划、管理、监督三方面的主要任务和职责分工设计的。委员会（TESDA Board）是菲律宾技术和职业教育培训最高政策决策机构，负责协调和制定全国技术教育和技能发展计划。成员有劳工组织、雇主、商业投资和教育培训行业代表以及劳动和就业部、技术教育和技能发展署、教育部、贸易和工业部、农业部、内政部、科技部、高等教育委员会等相关政府部门人员。[[3]]执行主任办公室（Office of the Executive Director General）下设的7个办公机构分工明确。其中，规划办（Planning Office）负责政策研究、评估、项目开发；外联办（Partnerships and Linkages Office）负责合作伙伴的联络和激励；全国技术教育和技能发展研究所（National Institute for Technical Education and Skills Development）负责研发相关技术、课程、培训资助，开展学习和培训项目；资格标准办(Qualifications and Standards Office)负责能力标准编制和相关项目、系统开发；认证办(Certification Office)负责能力评估和项目注册。为了具体工作开展的便利，TESDA在全国设18个区域办公室和88个省级办公室。[[4]]
菲律宾技术教育与技能发展署组织架构[[5]]
三、主题多样、内容简约：技术教育与技能发展署主要职能
（一）通过发布规划和提供信息为菲律宾技术和职业教育培训体系提供明确的发展方向和计划重点
根据“共和国第7796号法案”，制定国家中等劳动力综合发展计划是技术教育与技能发展署的重要职责。这一计划即全国技术教育和技能发展计划（National Technical Education and Skills Development Plan，简称NTESDP）[[6]]。技术教育与技能发展署成立至今，全国技术教育和技能发展计划已经开展了4轮。该计划将提高全球竞争力、农村改革发展和促进社会融合作为职业教育的重点发展方向，将“培养世界一流并具有积极工作价值观的技术熟练劳动力，从而建设繁荣富强的菲律宾，为公民提供经济安全、更多社会福利和体现个人尊严的生活”作为目标[[7]]。第一轮（2000—2004年）主要内容是奖学金等资助方案，目的在于提高职业教育接受率和教育公平。第二轮（2005—2009年）的目的是提高职业教育质量，培养胜任国际市场需求的劳动力，使技术工人体面地工作。第三轮（2011—2016年）的目标是实现职业教育的有效培训管理，加强熟练技术工人的培训针对性，满足国家对中层科技研究人才的需求等。[[8]]第四轮（2018—2022年）着眼于经济可持续、包容性增长和解决贫困等议题，提出了双管齐下的职业教育与技能发展策略，一是培养具有全球竞争力的劳动者，二是提高就业、减轻贫困，助力社会公平。[[9]]
技术教育与技能发展署在研究制定全国技术教育和技能发展计划以及其他政策、规章以及开展自身建设的过程中，除了以国家教育法令和政策为依据，还以国际职业教育发展趋势和标准为参照，同时充分考虑各利益相关方的发展需求。因此，技术教育与技能发展署非常重视收集行业发展信息与人力情报、监测国内外劳动力市场供求、预测外部经济与技术环境、调查客户满意度等，以便获取职业教育和技能发展方面及时、准确的信息和数据。这些数据也使各利益相关方的决策建立在高质量的数据之上。如第四轮全国技术教育和技能发展计划的制定以第四次工业革命带来的技术范式转换、生态与气候变化、绿色经济、可持续发展、菲律宾移民潮、国家产业布局、性别与社会公平等国内外经济社会发展趋势为背景，对未来岗位需求的重点做了具体分析和预测。如该计划认为，旅游/酒店/餐饮、建筑、IT业务流程外包和管理、通讯和仓储等行业从业人员基数大且增长迅速，制造业（特别是食品和电子产品加工）、农林渔业及农产品加工等行业从业人员基数大且长期增长缓慢，但产业需要重振，健康及其他社会服务行业增长快且经济乘数效应强。上述产业岗位需求需要重点关注。[[10]]
（二）基于国家能力标准开展技术和职业教育培训质量保障
菲律宾在开发面向本国中等熟练技术工作的国家能力标准时，重点参考了澳大利亚的经验，以本国行业工作所必须具备的能力为基础，明确界定不同等级的能力水平要求，并以此作为职业课程结构模块设计、国家资格框架等级设置、学员评估和认证系统建设的依据。[[11]]同时，能力标准中的能力单元与国际劳工组织的区域示范能力标准（亚太技能）保持一致，使其具有一定的国际通用性。[[12]]在国家能力标准的开发中，技术教育与技能发展署负责政策导向、工作细则和标准颁布，具体标准及相关培训标准、测试工具则由行业专家负责开发。
菲律宾职业课程结构是依据各行业的能力标准来设计的，以确保课程目标、内容与人才需求的适应性。每个能力单元相当于一门能力课程。每门能力课程都有编码，明确单位技能、学习成果、学习时间等要求，完成一门能力课程并达到该能力单元的要求，便可获得相应的能力资格证书（Certificates of Competency，简称CoC）。学习者完成项某资格所有能力单元的学习，累积了相应的能力证书就可获得国家证书（National Certificate，简称NC）。依据能力课程开设的要求，技术教育与技能发展署严格规定每门能力课程所需的教学设备，如教学材料的种类和数目、教学场地的面积等。[[13]]到2015年，菲律宾已经积累了2000多门职业课程。[[14]]
菲律宾重点产业部门的关键职业、岗位的资格要求均以国家能力标准中的能力单元及其工作达标标准组合的形式体现。为了响应经济、社会环境以及工作条件不断变化，强调劳动者继续获得技能的能力，技术教育与技能发展署定期对国家能力标准进行更新，以体现行业发展程度和市场需求变化。统一的国家能力标准和课程内容，使能力课程在不同的职业教育机构中实施时，内容统一性和学员资格水平标准一致性能够得以保证。[[15]]
技术教育与技能发展署对职业教育的质量保障，就通过课程注册与鉴定、学员评估认证两个主要环节实现。在菲律宾开展职业教育的机构，无论公、私立，开设某一行业中某一技能能力等级的职业课程都需要在统一的技术和职业教育培训课程注册和鉴定系统（unified TVET Program Registration and Accreditation System,简称UTPRAS）中完成强制性注册，以保证学习者无论在哪里接受培训，都要达到国家培训章程（Training Regulation，简称TR）所要求的最低标准。申请注册的课程需要经过条件检査和审核，具体内容包括课程设计、教职工资格、场地空间、设备工具、材料供应等。上述内容达到课程设计描述的最低标准即通过审核，机构获得课程注册证书（Certificate of Program Registration，简称CoPR），课程正式列入技术教育与技能发展署注册课程目录。技术教育与技能发展署通常还会对培训课程进行定期审核，并在收到投诉时对课程进行监管。统一的技术和职业教育培训课程注册和鉴定系统对职业课程的认证则是自愿的，可以通过课程实施者的自我评价、技术教育与技能发展署认可的鉴定机构外部评价等方式进行。[[16]]截至2018年，向技术教育与技能发展署注册的课程共16,234门，其中2018年新注册课程7480门。2018年，技术教育与技能发展署共审核课程8263门，其中6946门符合技术教育与技能发展署或业界标准。[[17]]
根据“共和国第7796号法案”，技术教育与技能发展署是菲律宾唯一有权颁发国家职业技能评估和认证证书的机构。技术教育与技能发展署开展的职业中等专业熟练技术工作技能评估与认证，涉及岗位包括汽车技术、记账、商业服务、计算机维护、信息技术、健康服务、烹饪、旅游和酒店服务、木工、航海、家政、网页设计、英语教学等[[18]]。
学员技能评估和认证由技术教育与技能发展署依据国家培训章程执行。培训章程是按行业来开发的，开发的优先级别则是由菲律宾国家发展计划、省级技能优先、全国行业技能计划等反映国家经济发展和人力资源开发的政策需求确定[[19]]。目前，菲律宾共开发了264个培训章程，其中建筑业最多，有43个。[[20]]培训章程由技术教育与技能发展署委员会发布，包含各个专业领域内的国家资格证书的能力标准，培训标准、评价与认证要求和测试流程。[[21]]对应资格证书相应的能力标准要求，培训标准会明确规定课程设计、教学方法、学时和设备、材料需求等。学员技能评估和认证主要通过菲律宾技术和职业教育培训能力评估和认证体系（Philippine TVET Competency Assessment and Certification System，简称PTCACS）进行。截至2018年，技术教育与技能发展署已有4482个经过认证的测试中心和3726名评审员为申请认证的人员提供能力测试服务。[[22]]测试形式包含口试、笔试、雇主评价、工作档案和项目业绩等。技术教育与技能发展署还设立专门的查询系统提供人员认证信息。
在职业教育机构参加培训的学员必须参加测试和认证，因为机构培训项目在统一的技术和职业教育培训课程注册和鉴定系统注册，就必须按照国家培训章程规定的能力标准和培训标准来实施。学员只有通过测试和认证，证明自己某个能力单元的学习达到课程目标相应的能力要求，才能获得国家资格证书或者从职业学校毕业。没有参与机构培训的人也可以申请在指定地点参加测试。[[23]]2018年，技术教育与技能发展署共测试1,857,920人，1,716,967人获得认证。[[24]]
另外，基于企业的培训项目只能由技术教育与技能发展署认证的企业提供，技术和职业教育培训的培训师也必须通过职业课程学习，通过评估并获得一定的国家资格等级认证。[[25]]2011年，在“全国技术和职业教育培训培训师和评审员资格项目”实施的基础上，技术教育与技能发展署通过了“菲律宾技术和职业教育培训培训师和评审员资格框架”。这一框架体系为培训师和评审员的培训、能力评估、培训的设计和监督提供了能力标准。[[26]]
（三）作为技术和职业教育培训的直接服务机构参与劳动力培养
为了保证职业教育机会的公平和便捷，技术教育与技能发展署下辖的教育与培训机构（TESDA Technology Institutions,简称TTIs）直接向社会提供培训项目。[[27]]到2018年，这类机构共122家，其中技术教育与技能发展署直属学校56所（农业类14所，渔业类5所，贸易类37所），培训中心61个（包括16个地区级培训中心和45个省级培训中心），特别培训中心5个。[[28]]职业学校主要提供一、二、三年制的长期项目。培训中心主要开展中、短期培训项目，一般周期3-6个月，大部分不超过1年。[[29]]特别培训中心提供专门服务，如技术教育与技能发展署女子培训中心是日本政府援建项目，除了提供培训，还关注女性创业以及女性发展的相关政策、项目、研究工作，维护女性利益。技术教育与技能发展署培训中心—达义市企业校园是技术教育与技能发展署和行业组织的共建项目，合作企业提供培训费用、负责设施维护，收入归技术教育与技能发展署发展基金。韩国—菲律宾信息技术培训中心是技术教育与技能发展署、韩国政府和菲律宾相关地方政府的合作项目，分别设置在奎松市诺瓦利什理工大学和达沃市等4个城市的地区技能发展中心。另外，全国35个语言学校免费为有意赴海外工作的学员提供英、韩、中、日、西班牙等语言培训。[[30]]
另外，自2012年5月起，技术教育与技能发展署开始上线网络课程。截至2018年12月31日，注册用户已达1,269,973人，其中2018年新注册用户155,528人。[[31]]
同样出于保障职业教育机会公平的目的，技术教育与技能发展署开发和实施了一系列职业教育奖学金项目，如私立教育学生资助计划（Private Education Student Financial Assistance ，简称PESFA）、岗前培训奖学金（Training for Work Scholarship ，简称TWSP）、就业特训计划（Special Training for Employment Program ，简称STEP）。这些奖学金有助于建立将资源引导向紧缺技能人才培养的激励机制，对提高职业教育的效率、提升学员就业率也有帮助。[[32]]2018年，PESFA覆盖了21,189名新生和19,818名毕业生，STEP覆盖了68,762名新生和62,967名毕业生，TWSP覆盖了348,960名新生和322,129名毕业生。[[33]]
四、结语
菲律宾技术教育与技能发展署的机构和职能设置、工作机制体现了统一领导、分级管理、部门协同的特点。技术教育与技能发展署由职业教育与就业部门的机构合并而成，从管理体制上促进了产业部门、劳动力、当地政府部门、技术和职业教育培训机构在国家人力资源技能开发和就业安置上的资源整合和协作。特别是与其他一些东盟国家职业教育管理机构的“碎片化”状态相比，技术教育与技能发展署独立管理菲律宾职业教育，体制要简洁和顺畅许多。
菲律宾经济发展区域差异较大，地方政府享有自治权，教育实行国家和地方两级管理制度，技术教育与技能发展署也相应地在仅在地区和省布局管理分支，组织层级简洁。技术教育与技能发展署内部机构分工明确。全国技术教育和技能发展计划制定、菲律宾国家能力标准和职业课程设计等过程则充分体现了政府部门、产业界、学术界的互动，特别是行业、企业在其中得以表达意见，发挥咨询功能，体现了现代公共治理的内在要求。
值得注意的是，私有化也是分权的方式之一。菲律宾实行公私立并补的教育投资制度，且技术和职业教育培训的教学形式灵活，技术教育与技能发展署直属的教育与培训机构的学员规模在整个技术和职业教育培训市场中所占份额并不大。2018年，技术教育与技能发展署认证的4219家职教机构中私立有3,866家，公立仅353家，而技术教育与技能发展署直属的只有122家。2018年菲律宾各类技术和职业教育培训招生2,385,473人，毕业2,702,199人，其中基于机构的教育与培训招生942,841人，毕业897,790人，分别占招生和毕业生总数的39.5%和33.2%。同年，技术教育与技能发展署直属的教育与培训机构共招生286,382人，毕业学员261,094名，分别占基于机构的教育与培训招生和毕业生的30.4%和29.1%。[[34]]在私立占职业教育绝对优势的情况下，技术教育与技能发展署直属的培训机构提供职业教育与培训、资助的主要目的在于维护教育公平。
技术教育与技能发展署职能涉及管理、服务、监督等，主题多样但整体内容简约、清晰。宏观指导、服务和管理包括政策制订、执行和统筹协调，职业教育改革与发展战略规划，系统收集劳动力市场信息、预测劳动力需求，组织国家能力标准开发和修订等，主要发挥引导发展方向、决策咨询的作用。职业教育机构的资质认定和监管、课程注册和鉴定、学员技能评估与认证、师资考核等是技术教育与技能发展署在质量保障方面发挥的作用。
